Desfiintarea constructiilor executate nelegal. Este sau nu obligatorie autorizatia de desfiintare?

  1. Regula generala: obtinerea autorizatiei de desfiintare. Sanctiunile aplicabile

Regula generala instituită prin art. 8 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată (“Legea nr. 50/1991“) este că desființarea construcţiilor şi instalaţiilor aferente construcţiilor precum şi a oricăror amenajări se face numai pe baza autorizaţiei de desfiinţare care se emite în aceleaşi condiții ca şi autorizaţia de construire, în conformitate cu documentația de urbanism şi cu excepțiile expres prevăzute de lege.

“(1) Demolarea, dezafectarea ori dezmembrarea, parţială sau totală, a construcţiilor şi instalaţiilor aferente construcţiilor, a instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, inclusiv elementele de construcţii de susţinere a acestora, închiderea de cariere şi exploatări de suprafaţă şi subterane, precum şi a oricăror amenajări se fac numai pe baza autorizaţiei de desfiinţare obţinute în prealabil de la autorităţile prevăzute la art. 4 (2) Autorizaţia de desfiinţare se emite în aceleaşi condiţii ca şi autorizaţia de construire, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice şi ale regulamentelor aferente acestora, potrivit legii, cu excepţiile prevăzute la art. 11.”

In enunțarea acestei reguli, Legea nr. 50/1991 nu distinge între situația în care construcțiile ce fac obiectul desființării au fost executate cu autorizație de construire şi situația în care respectivele construcții nu au fost edificate cu autorizație de construire (nefiind prin urmare nici recepționate la terminarea lucrărilor si, cel mai probabil, nici înscrise în cartea funciară).

Legea nr. 50/1991 precizează doar că excepțiile de la regula obținerii autorizației de desființare sunt cele strict prevăzute de art. 11, text care nu doar că nu instituie nicio excepție de la această regulă în ce priveşte desființarea construcțiilor executate fără autorizație de construire, ci omite cu totul ipoteza în care ceea ce se execută sunt lucrări de desființare, referindu-se exclusiv ipotezele în care se poate construi fără autorizație de construire.

In acest context, se ridică problema dacă prevederile relevante din Legea nr. 50/1991 (i.e. art. 8 alin. 2) se interpretează (i) în sensul clasic în care excepțiile sunt de strictă interpretare şi aplicare, consecința fiind că în toate cazurile în care se desființează o construcție, indiferent că este autorizată sau nu, este necesară o autorizație de desființare, sau (ii) în sensul nuanțat în care putem vorbi de o construcții doar dacă acestea au fost executate cu autorizație de construire şi există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor şi doar în privința desființării acestora este necesară o autorizație de desființare.

Miza clarificării acestei probleme o reprezintă, în principal, sancțiunile instituite de Legea nr. 50/1991 pentru desfințarea lucrărilor de construcție fără autorizație, respectiv amenda între 1.000 RON şi 100.000 RON care se aplică atât investitorului (i.e. beneficiarului investiției) cât şi executantului (i.e. antreprenorul), iar dacă aceştia sunt persoane juridice, sancțiunea se poate aplica şi reprezentantului persoanei juridice (i.e. administratorul).

Dacă lucrările de desființare nu au fost finalizate, odată cu constatarea contravenției se va dispune şi oprirea executării lucrărilor.

In plus față de aplicarea sancțiunii principale a amenzii pentru executarea de lucrări fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, Legea nr. 50/1991 instituie şi posibilitatea aplicării unor sancțiuni contravenționale complementare, respectiv (i) luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau (ii) desfiinţarea lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

  • Măsura încadrării lucrărilor de desființare în prevederile autorizației de desființare presupune cu necesitate preexistența unei autorizații de desființare pe care contravenientul o nesocoteşte.

Ipoteza nu face, prin urmare, obiectul prezentei analize, dar merită menționat că în cazul în care se execută lucrări de desființare cu încălcarea autorizației de desființare sunt posibile două scenarii: (i) scenariul în care se desființează mai mult decât în autorizație (d.e. se desființează mai mulți pereți decât s-a autorizat), contravenientul putând fi obligat să reconstruiască şi (ii) scenariul în care se desființează mai puțin decât în autorizație, a expirat termenul de execuție a lucrărilor stabilit prin autorizație şi nu s-a făcut recepția la terminarea lucrărilor, contravenientul putând fi obligat să desființeze tot ce era prevăzut în autorizație.

  • Măsura complementară a desființării lucrărilor executate fără autorizație sau cu încălcarea acesteia este incompatibilă per se cu natura lucrărilor de desființare (i.e. nu pot fi desființate lucrări de desființare).

In ipoteza menționată la pct. (i) de mai sus, când se execută lucrări de desființare cu nerespectarea autorizației de desființare, măsura complementară este o veritabilă obligație propter rem (i.e. instituită de autorități în considerarea bunului), care urmăreşte bunul în mâinile oricui ar trece.

De exemplu, la vânzarea unei construcții din interiorul căreia au fost desființați mai mulți pereți decât era prevăzut în autorizația de desființare, cumpărătorul îşi asumă riscul ca autoritățile să îl oblige la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației (i.e. să reconstruiască pereții în cauză), chiar dacă nu el va suporta amenda contravențională, ci vânzătorul (pentru că, aşa cum spuneam, răspunderea contravențională este personală).

2. Se poate vorbi de o exceptie de la regula autorizarii lucrarilor de desfiintare atunci cand acestea au ca obiect constructii neautorizate?

In scenariul în care ceea ce se desființează este o construcție în ansamblul său care însă nu a fost executată cu autorizație de construire, se pune problema dacă se încalcă prevederile Legii 50/1991 întrucât:

  • o construcție neautorizată nu este, de regulă, nici recepționată, aşa încât, potrivit Legii nr. 50/1991, aceasta se consideră nefinalizată. Or, nefiind finalizată, mai putem vorbi de o construcție în sensul strict al art. 8 din Legea nr. 50/1991 care instituie obligativitatea obținerii autorizației de desființare?!
  • nefiind recepționată, o astfel de construcție nu este, cel mai probabil nici înscrisă în cartea funciară (cu anumite excepții pe care le vom analiza ulterior), astfel încât existenta ei nu este cunoscuta de  autorități.
  • Referitor la primul aspect, redactarea deficitară a Legii nr. 50/1991 dă naştere unor probleme de interpretare pentru că între textul dispozitiv legat de obligativitatea autorizării lucrărilor de desființare şi textul sancțiune există o necorelare.

Mai precis: (i) textul dispozitiv (i.e. art. 8 alin. 1 din Legea 50/1991) vorbeşte de demolarea, dezafectarea ori dezmembrarea construcţiilor şi a elementelor de construcţii de susţinere a acestora (care se pot face numai pe baza autorizaţiei de desfiinţare obţinute în prealabil), in timp ce (ii) textul sanctiune (i.e. art. 26 alin. 1 lit. a din Legea 50/1991) vorbeşte de desființarea totală sau parțială a lucrărilor menționate la art. 3 (cu anumite excepții). Or, după toate aparențele, art. 3 a fost gândit de legiuitor doar în cheia lucrărilor de construire, nu şi de desființare, referindu-se la o multitudine de categorii de lucrări precum lucrări de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinaţie, reparare, modificare, extindere, modernizare şi reabilitare.

Problema reglementarii constă practic în faptul că textul sancțiune nu face trimitere la textul dispozitiv, sfera textului sancțiune fiind mai largă decât cea a textului dispozitiv (i.e. cel dintâi sancționează pentru mai mult decât ce prevede textul dispozitiv).

De exemplu, dacă se intenționează desființarea unor pereți care nu sunt de susținere, strict raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, obținerea autorizației de desființare nu este necesară. Cu toate acestea, interpretând ad literam textul sancțiune care e mult mai generic, se ajunge (paradoxal) la concluzia că răspunderea contravențională poate fi antrenată pentru lipsa autorizației de desființare, chiar dacă elementele desființate nu erau de susținere.

Revenind la scenariul desființarii unei construcții nelegale în ansamblul său, chiar dacă strict raportat la prevederile textului dispozitiv s-ar putea argumenta că, în lipsa autorizației şi a procesului-verbal de recepție, ceea ce se desființează nu este o construcție, astfel încât nici obținerea autorizației de desființare nu ar trebui să fie obligatorie, textul sancțiune (a cărui sferă este mult mai largă), nu permite o astfel de nuanțare, astfel încât riscul aplicării sancțiunii amenzii nu poate fi exclus.

Referitor la al doilea aspect, respectiv lipsa construcției din evidențele autorităților pentru că nu există nici proces-verbal de recepție, nici înscriere în cartea funciară, credem că nici un astfel de argument nu poate fi susținut în mod pertinent pentru a eluda cerința obținerii în prealabil a autorizației de desființare.

In acest sens, ar trebui vazut care este ratiunea legiuitorului din spatele prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind obligativitatea obținerii autorizației de desființare: este aceasta strict păstrarea riguroasă a evidențelor privind construcțiile edificate pe teritoriul României sau mai mult de atât?

Prevederile Legii nr. 50/1991 nu pot fi interpretate izolat, ci doar prin coroborare cu legea-cadru în domeniul construcțiilor, respectiv Legea 10/1995 privind calitatea în construcții, prin care se instituie sistemul calităţii în construcţii, care să conducă la realizarea şi exploatarea unor construcţii de calitate corespunzătoare, în scopul protejării vieţii oamenilor, a bunurilor acestora, a societăţii şi a mediului înconjurător.

Prin urmare, la baza obligatiei de obținere a autorizației de desființare stau şi rațiuni ce țin de protejarea vieții şi sănătății oamenilor, de siguranța în procesul de realizare a lucrărilor, ce trebuie satisfăcute în orice context, indiferent că ceea ce se desființează este o construcție edificată legal şi înscrisă în cartea funciară, sau una edificată nelegal (despre a cărei existență este posibil ca autoritățile să nici nu aibă cunoştință).

In concluzie, în opinia noastră, o abordare prudentă impune cu necesitate obținerea autorizației de desființare a construcțiilor în orice context, chiar şi atunci când construcția ce urmează a fi desființată nu a fost autorizată şi, în consecință, nici recepționată sau înscrisă în cartea funciară.

3. Consideratii privind contextul in care pot fi inscrise in CF constructiile executate fara autorizatie

Nu în toate cazurile executarea unei construcții fără autorizație împiedică înscrierea ei în cartea funciară.

Avem în vedere 2 scenarii posibile:

  • construcțiile edificate fără autorizație anterior datei de 1 august 2001, în privința cărora Legea nr. 7/1996 a cadastrului şi a publicităţii imobiliare permite înscrierea acestora în cartea funciară chiar dacă au fost executate în lipsa autorizației de construire, exclusiv în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligaţiilor fiscale de plată datorate autorităţii administraţiei publice locale în a cărei rază se află situată construcţia, precum şi a documentaţiei cadastrale

şi

  • construcțiile edificate fără autorizație chiar ulterior datei menționate mai sus, pe care proprietarii terenurilor au reuşit să le înscrie în cartea funciară în temeiul unei hotărâri judecătoreşti obținute la cerere, prin care instanța a constatat că dreptul deproprietate asupra construcției a fost dobândit de aceştia în temeiul accesiunii imobiliare artificiale.

Nota bene: astfel de hotărâri nu mai pot fi pronunțate în prezent, întrucât la data de 8 aprilie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit pe calea unui recurs în interesul legii că lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materialele proprii.

Prin urmare, în privința desființării acestor construcții, autorizația de desființare este întotdeauna necesară cel puțin din considerente de ordin practic legate de radierea acestor construcții din cartea funciară şi de actualizarea documentației cadastrale, dincolo de orice discuții legate de obligativitatea obținerii autorizației de desființare pentru a evita riscul răspunderii contravenționale.

4. Riscuri legate de desfiintarea constructiilor neautorizate si neintabulate in cazul in care lucrarile de desfiintare fara autorizatie de desfiintare se executa dupa transferul dreptului de proprietate asupra terenului

Aşa cum anticipam anterior, principalul risc îl reprezintă aplicarea sancțiunii amenzii 1.000 RON şi 100.000 RON față de persoana juridică şi posibil şi față de reprezentantul acesteia.

Referitor la răspunderea contravențională pentru executarea de lucrări de desființare fără autorizație de desființare, trebuie menționat că aceasta este (la fel ca şi răspunderea penală) eminamente personală. Aşadar subiect activ al contravenţiei şi pasibil de sancționare cu amendă poate fi doar cel care a săvârşit fapta, iar nu şi persoana/ persoanele care dobândeşte/ dobândesc ulterior terenul de pe care au fost desființate fără autorizație de desființare anumite construcții.

Sancțiunile contravenționale complementare prevazute de Legea nr. 50/1991 (i.e. incadrarea lucrărilor în prevederile autorizației şi desființarea lucrărilor executate fără autorizație sau cu încălcarea autorizației) nu sunt aplicabile în scenariul analizat în care se desființează construcții fără autorizație de desființare pentru motivele deja arătate la pct. 1 de mai sus.

Este important de menționat că sancțiunea amenzii poate fi aplicată doar în termenul de prescripție a răspunderii contravenționale de 3 ani, calculat de la data săvârşiri faptei (i.e., in opinia noastra, de la data ultimului act de executare a lucrarilor de construire).

Alte articole pe aceeași temă

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *