Refuzul autorizării lucrărilor de construire prin certificatul de urbanism. Marja de apreciere a autorității

Ca regulă, actele administrative, inclusiv certificatele de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi [1], pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ, după parcurgerea procedurii plângerii prealabile în faţa autorităţii emitente, pentru motive de legalitate.

Legalitatea actelor administrative priveşte fie aspecte legate de competenţă, formă şi procedură de adoptare, sens în care se vorbeşte de o legalitate externă a actelor administrative, fie aspecte legate de conformitatea actului administrativ cu normele juridice pe care le pune în aplicare şi de oportunitatea acestuia, sens în care se vorbeşte de o legalitate internă a actelor administrative.

Atunci când se analizează compatibilitatea unui act administrativ cu normele juridice pe care le pune în aplicare, fie că vorbim de acte normative, fie că vorbim de acte administrative cu forţă juridică superioară (cum este autorizaţia de construire şi de certificatul de urbanism prealabil acesteia în raport de actele administrative cu forţă superioară cum sunt planurile de urbanism), autoritatea emitentă a actului administrativ nu are nicio marjă de apreciere, ea fiind ţinută să respecte întocmai norma juridică superioară.

Sub anumite aspecte, legiuitorul îi acordă uneori autorităţii o marjă de apreciere în procesul decizional de emitere a actelor administrative, aceasta putând alege între două sau mai multe conduite posibile, deopotrivă legale. Evident, actul administrativ va fi considerat oportun dacă este emis în exerciţiul normal al puterii de apreciere.

De principiu, instanţa de contencios administrativ nu poate proceda la un control al oportunităţii actului administrativ, considerându-se că acesta este teritoriul exclusiv al autorităţii.

Prin excepţie, atunci când dreptul de apreciere al autorităților publice este exercitat cu exces de putere, adică abuziv sau disproporţional, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor [2], actul administrativ astfel emis poate fi cenzurat de către instanţa de contencios administrativ.

In concluzie, din perspectiva legalităţii interne a actelor administrative, acestea pot fi atacate:

  • fie pe motiv de nelegalitate, atunci când, fără a avea vreun drept de apreciere, autoritatea emitentă încalcă pur şi simplu o normă cu forţă juridică superioară celei a actului atacat;
  • fie, în mod excepţional, pentru exces de putere, atunci când autorităţii îi este recunoscut un drept de apreciere, însă acesta este exercitat abuziv sau disproporţional.

Posibilitatea instanţei de contencios administrativ de a cenzura actul administrativ pe motive de oportunitate este limitată, iar sub aspect probatoriu, demonstrarea excesului de putere al autorităţii ridică probleme mai sensibile decât probarea încălcării normei juridice superioare în cazul atacării actului pe motive de nelegalitate.

In materia autorizării lucrărilor de construcţii, de principiu, autorizaţia se emite în baza unor criterii obiective, respectiv a documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, elaborate în condițiile legii, temeiul emiterii reprezentându-l prevederile documentațiilor de urbanism, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (“Legea nr. 50/1991“).

In acelaşi sens, art. 2 alin. (1) din Norma metodologică de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobată prin Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale și Locuinței nr. 839/2009 (“Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991“) prevede că temeiul autorizării executării lucrărilor de construcții îl reprezintă documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism pe care autoritatea competentă trebuie să le aplice întocmai.

Tot astfel, art. 311 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanism  (“Legea nr. 350/2001“) stabileşte că “[d]reptul de construire se acordă potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentațiilor de urbanism și regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit prezentei legi”.

Legea nr. 350/2001 (i.e. art. 311 alin. 4) prevede totuşi că, în plus faţă de prevederile documentaţiei de urbanism, autoritatea publică competentă trebuie să aibă în vedere, la emiterea autorizației de construire, şi alte aspecte precum: a) existența unui risc privind securitatea, sănătatea oamenilor sau neîndeplinirea condițiilor de salubritate minimă; b) prezența unor vestigii arheologice; c) existența riscului de încălcare a normelor de protecție a mediului; d) existența riscului de a afecta negativ patrimoniul construit, patrimoniul natural sau peisaje valoroase – recunoscute și protejate potrivit legii; e) existența riscurilor naturale de inundații sau alunecări de teren; f) evidențierea unor riscuri naturale și/sau antropice care nu au fost luate în considerare cu prilejul elaborării documentațiilor de urbanism aprobate anterior pentru teritoriul respectiv.

Trebuie însă subliniat că toate aspectele suplimentare reglementărilor din documentaţia de urbanism la care face referire Legea nr. 350/2001 trebuie avute în vedere de autoritate la momentul emiterii autorizaţiei de construire, iar nu anterior, în etapa emiterii certificatului de urbanism, urmând a fi depusă între timp de către petent documentaţia de autorizare pe baza căreia se vor putea evidenţia oricare din riscurile de mai sus.

In etapa depunerii certificatului de urbanism, autorizarea executării lucrărilor de construcţii nu poate fi refuzată decât în condiţiile strict prevăzute de Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991 (i.e. art. 32 alin. 2), respectiv:

  • specificul obiectivului (funcțiune, accesibilitate, relații de vecinătate etc.) nu se încadrează în prevederile documentațiilor de urbanism și/sau de amenajare a teritoriului aprobate

sau

  • dacă particularitățile amplasamentului (suprafață neconstruibilă ca urmare a unor interdicții sau servituți, a unor zone de protecție a dotărilor de infrastructură, rezerve de teren pentru investiții de interes public etc.) nu permit realizarea investiției.

Prin urmare, în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii şi în etapa emiterii certificatului de urbanism prealabil, autoritatea emitentă nu beneficiază de nicio marjă de apreciere care să-i permită să refuze prin certificatul de urbanism autorizarea lucrărilor de construcţii întrucât:

  • în ce priveşte încadrarea lucrărilor în prevederile documentaţiei de urbanism şi de amenajare a teritoriului, autoritatea este obligată să le aplice întocmai iar
  • în ce priveşte particularitățile amplasamentului, exemplele prevăzute de Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991 (i.e. existenţa unor interdicții sau servituți, a unor zone de protecție a dotărilor de infrastructură, rezerve de teren pentru investiții) sunt cât se poate de concrete şi demonstrează că refuzul autorizării trebuie să se datoreze imposibilităţii concrete de construire.

Atunci când prevederile documentațiilor de urbanism și de amenajare a teritoriului aprobate nu furnizează suficiente elemente necesare autorizării alin. (3) al art. 32 din Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991 stabileşte care trebuie să fie conduita autorităţii, aceasta putând cere prin certificatul de urbanism completarea documentațiilor care însoțesc cererea pentru eliberarea autorizației de construire cu:

  • studii de specialitate (i.e. de circulație, istoric, de amenajare peisagistică, de impact asupra mediului – numai la solicitarea autorității de protecție a mediului, de însorire),
  • avize de la organismele competente pentru zonele asupra cărora s-a instituit un anumit regim de protecție sau de restricții de construire (protecția zonelor naturale; protejarea monumentelor istorice, zone cu trafic aerian, vecinătatea construcțiilor și ansamblurilor cu caracter militar, drumuri, rețele electrice și de telecomunicații, magistrale de transport de gaze, de produse petroliere, căi ferate și navigabile, cursuri de apă; stații meteo; surse și gospodării de apă, amenajări de îmbunătățiri funciare) sau
  • expertize tehnice (rapoarte de audit energetic, rapoarte de expertiză a sistemelor tehnice, certificat de performanță energetică a clădirii; studiu privind posibilitatea montării/utilizării unor sisteme alternative de producere a energiei), în cazurile prevăzute de lege.

Aşadar, nici chiar atunci când există un vid de reglementare la nivelul documentaţiei de urbanism ori de amenajare a teritoriului, autoritatea nu are o marjă de apreciere care să îi permită să refuze autorizarea lucrărilor în faza emiterii certificatului de urbanism, ci este obligată să solicite petentului, prin certificatul de urbanism, clarificări legate de proiect pe baza unor studii, avize sau expertize, pe care petentul le va ataşa la dosarul de autorizare.

Cel mult se poate vorbi de o marjă de apreciere în privinţa limitărilor pe care autoritatea le poate institui, condiţionând emiterea autorizaţiei de construire de furnizarea a diverse studii, avize şi/ sau expertize în sensul alin. (3) al art. 32 din Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991, ceea ce ar putea fi de natură să genereze dificultăţi pentru petent în procesul de autorizare.

Abia după depunerea acestor documente prevăzute de certificatul de urbanism şi dacă din cuprinsul lor va rezulta, în faza de examinare tehnică, oricare din riscurile prevăzute de art. 311 alin. (4) din Legea nr. 350/2001 (redat în secţiunea 3.2 de mai sus), autoritatea va putea refuza autorizarea lucrărilor de construcţie.

[1] A se vedea în acest sens Decizia nr. 26/2017 pronunţată de Inalta Curte de Casaţi şi Justiţie prin care s-a stabilit că: “este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări.”

[2] Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin exces de putere se înţelege “exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor compe-tenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor”.

Alte articole pe aceeași temă

1 Comment

  1. UTILE
    – definiția Certif de Urb din 350/2001 autoritatea poate condiționa autorizarea de elaborarea unui PUZ sau PUD
    – Art.68 – Ordin 839/2009 – Completări sau detalieri ale prevederilor planurilor de urbanism și de amenajare a teritoriului
    În vederea emiterii autorizațiilor – în situația în care, pentru analiza modului în care investiția propusă se poate integra în ansamblul urbanistic preexistent, sunt necesare completări sau detalieri ale prevederilor planurilor de urbanism și/sau de amenajare a teritoriului, legal aprobate – emitentul autorizației poate cere solicitantului, prin certificatul de urbanism, elaborarea unor documentații de urbanism/amenajare a teritoriului suplimentare.
    – Certificatele de urbanism emise in scopul construirii sintagma : prevederile doc. de urb poate avea ca obiect nu doar PUG/ PUZ/PUD ci si RGU aprobat prin HG 525/1996 care este tot o documentație de reglementare in urbanism ce conține interdicții de construire pe baza aspectului construcțiilor sau integrării acestora in cadrul preexistent generator astfel de reglementari
    – Exista interdicții de construire generate de LEGI, Cod civil, Legea nr. 196/2018 privind …administrarea condominiilor, Legea 350/2001, Legi care modifica zonele de protecție sanitara de exemplu de la 50m la 100m prin efectul legii nu prin modif. doc. de urbanism

    de exemplu legea 196/2018 condiționează autorizarea executării lucrărilor asupra unei fațade sau acoperiș de condominiu de abordarea documentației pentru întregul imobil pentru a se asigura unitatea arhitecturala , nemaifiind permisa autorizarea modificării unei fațade de bloc prin abordare izolata ,
    Conexând cu disp art.1 alin1 din L 50/91 ce condiționează autorizarea de deținerea unui drept real, precizez ca fațada si învelitoarea condominiului sunt definite ca părți din coproprietate fiind astfel imposibil ca voința unui singur locatar sa permită autorizarea

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *