Ca nota bene, menționăm că analiza privește regimul construcțiilor nefinalizate, ca bunuri imobile susceptibile de intabulare în mod distinct, iar nu lucrările de construire în general care pot viza și intervenții asupra unor construcții existente.
- Când se consideră că o construcție este finalizată:
O construcție se consideră finalizată, dacă s-au realizat toate elementele prevăzute în autorizaţie şi dacă s-a efectuat recepţia la terminarea lucrărilor, așa cum o spune în mod expres art. 37 alin. (2) din Legea 50/1991.
Per a contrario, alin. (5) al aceluiași articol prevede, pentru înlăturarea oricărei urme de îndoială, că o construcţie executată fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi una care nu are efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizată.
Prin urmare, o construcție nu se consideră finalizată în următoarele ipoteze:
- Fie când a fost executată cu autorizație de construire și nu s-au finalizat lucrările, dar termenul de execuție încă nu a expirat,
- Fie când a fost executată fără autorizație de construire (și nici nu s-a reușit ulterior obținerea unei autorizații de intrare în legalitate);
- Fie când a fost executată cu încălcarea autorizației de construire motiv pentru care se refuză recepția la terminarea lucrărilor, inclusiv când este depășit termenul de execuție a lucrărilor (care e stabilit tot prin autorizație).
În prima ipoteză, recepția nu este posibilă până la finalizarea lucrărilor prevăzute de autorizație în raport de prevederile art. 1 din HG 273/1994 care stabilesc că recepția certifică finalizarea lucrărilor cu respectarea prevederilor autorizației:
„Recepţia construcţiilor constituie o componentă a sistemului calităţii şi reprezintă un proces complex prin care se certifică, în condiţiile legii, finalizarea lucrărilor pentru realizarea unor construcţii noi sau a unor intervenţii la construcţii existente, cu respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile şi în conformitate cu prevederile autorizaţiei de construire/desfiinţare, precum şi ale documentelor prevăzute în cartea tehnică a construcţiei.”
Cu privire la ultimele două ipoteze, legea este cea care stabilește că aceste lucrări nu se consideră finalizate, ca o sancțiune suplimentară celor prevăzute de art. 26 și art. 28 (i.e. amenda și măsurile complementare privind oprirea sau încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației).
Art. 37 alin. (2) teza I și alin. (5) din Legea 50/1991 prevede că:
„Lucrările de construcţii autorizate se consideră finalizate dacă s-au realizat toate elementele prevăzute în autorizaţie şi dacă s-a efectuat recepţia la terminarea lucrărilor.”
„Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.”
În condițiile în care o construcție nu se consideră finalizată pentru oricare din motivele arătate mai sus, ea nu poate fi intabulată în cartea funciară, întrucât atât Legea 50/1991 cât și Legea 7/1996 stabilesc că intabularea se face în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor. – scoase din circuitul civil
- Construcțiile nefinalizate nu pot fi intabulate distinct întrucât nu reprezintă bunuri, în sensul legii ci doar rezultatul unui act de dispoziție materială asupra terenului
Intabularea este posibilă doar cu privire la bunuri imobile de sine stătătoate (terenuri sau construcții).
Excluderea de la posibilitatea intabulării a construcțiilor nefinalizate ridică în mod firesc întrebarea dacă acestea pot fi considerate bunuri imobile de sine stătătoare sau nu.
În legătură cu sensul noțiunii de bun, art. 535 din Codul civil definește bunurile drept lucruri “corporale sau necorporale, care constituie obiectul unui drept patrimonial”.
Bunurile sunt o specie a lucrurilor, caracterizate prin faptul că sunt apropriate/ apropriabile ca atare, prin intermediul unui drept patrimonial (drept real principal sau accesoriu)[1], iar prin apropriere, dreptul asupra bunului capătă o valoare economică (i.e. valoarea de uz – legată de folosul procurat prin utilizare titularului dreptului și valoarea de schimb, care împreună compun valoarea economică a bunului).
Subliniem că un lucru poate fi calificat drept bun, în sensul legii, dacă el este în mod autonom susceptibil de apropriere, respectiv dacă el poate fi disociat de ansamblul din care face parte, individualizat și apropriat distinct (a se vedea, de exemplu, cazul bunurilor de gen, care nu sunt susceptibile de apropriere până la individualizare).
Pentru ca un ansamblu de materiale încorporate în teren prin lucrări de construire să devină un bun imobil (i.e. o construcție) în sensul legii, este necesară, pe de o parte, pre-existența unui drept de construire, care se verifică pe baza autorizației de construire, și, pe de altă parte, respectarea limitelor (obiective și subiective ale) unui astfel de drept, care se verifică pe baza procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.
Numai astfel ansamblul de materiale poate fi disociat juridic de terenul în care a fost încorporat prin lucrările de construire și individualizat ca un bun imobil distinct (i.e. ca o construcție), inclusiv prin intabulare și alocarea numărului cadastral propriu (care se atribuie separat de numărul cadastral al terenului).
Odată ce ansamblului de materiale încorporate în teren prin lucrările de construire i se recunoaște “statutul” de construcție pe baza autorizației de construire și a procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, acesta poate fi înstrăinat distinct de terenul în care a fost încorporat, prin mecanismul superficiei.
Astfel cum rezultă inclusiv din analiza Deciziei nr. 13/08.04.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pe calea recursului în interesul legii, până la recunoașterea statutului de bun al ansamblului de materiale încorporate în teren, pe baza autorizației de construire și a procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, acesta nu reprezintă altceva decât rezultatul dispoziției materiale exercitate asupra terenului de către proprietarul său.
Din această perspectivă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reținut că proprietarul terenului care realizează pe acesta o lucrare cu propriile materiale nu justifică un interes să obțină recunoașterea dreptului său de proprietate asupra unei construcții nefinalizate ca efect al accesiunii imobiliare, ca mod originar de dobândire a proprietății, întrucât el este deja prezumat a fi proprietarul a tot ce se unește cu terenul, ca efect al accesiunii ca fapt juridic în sens restrâns, conform art. 579 alin. (1) din Codul civil:
„Orice lucrare este prezumată a fi făcută de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa și că este a lui, până la proba contrară“.
Orice astfel de lucrare de construire reconfigurează/ schimbă forma terenului ca efect al dispoziției materiale exercitate de proprietarul terenului, dar nu poate fi individualizată ca un bun distinct de teren, respectiv ca o construcție, decât după finalizarea sa, adică după ce sunt îndeplinite cerințele prevăzute de Legea 50/1991 (existența autorizației + efectuarea recepției la terminarea lucrărilor), conform art. 37 alin. (2) teza I și alin. (5) din Legea 50/1991:
„Lucrările de construcţii autorizate se consideră finalizate dacă s-au realizat toate elementele prevăzute în autorizaţie şi dacă s-a efectuat recepţia la terminarea lucrărilor.”
„Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.”
Până la îndeplinirea cumulativă a acestor condiții (autorizație de construire + proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor), ansamblul de materiale încorporate în teren prin lucrările de construire nu reprezintă un bun (i.e. o construcție) astfel că nici proprietarului terenului nu i se poate recunoaște existența în patrimoniul său a unui drept de proprietate distinct de dreptul de proprietate asupra terenului.
Conform celor reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție pe calea recursului în interesul legii amintit mai sus, „reclamantul trebuie să dovedească nu numai faptul juridic al construirii, ci și caracterul licit al conduitei sale, în sensul că exercitarea dreptului său de dispoziție materială asupra terenului s-a făcut cu respectarea restricțiilor cuprinse în documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism”.
În același sens s-au pronunțat și alți autori în doctrina de referință[2]:
„Art. 577 alin. (2) C. civ. prevede că „dreptul de proprietate asupra lucrării se naşte (…) din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei”. Faptul edificării este de natură materială şi are caracter continuu, din momentul începerii lucrării şi până la finalizarea sa. Efectele juridice pe care le produce faptul material al edificării se produc şi ele continuu, dar nu în sensul dobândirii unui nou drept de proprietate prin transfer din patrimoniul altuia, ci în sensul augmentării obiectului unui drept existent în patrimoniul celui care construieşte, adică al dreptului de proprietate asupra terenului.
Prin edificare, obiectul iniţial al proprietăţii se schimbă, imobilul nu mai este reprezentat de teren, ci de teren şi construcţie, dar care nu sunt privite izolat, ci ca un ansamblu de bunuri. Aceasta nu înseamnă însă că cele două elemente ale ansamblului nu trebuie identificate cadastral, căci altfel este dificil să înţelegem imobilul ca pe un ansamblu de bunuri. Nu trebuie omisă importanţa definirii imobilului prin dispoziţiile de carte funciară. Proprietarul terenului este proprietarul imobilului, indiferent dacă acesta are sau nu construcţii. Accesiunea directă este o dobândire a proprietăţii asupra construcţiei care se produce intrapatrimonial, iar nu prin transferul unui drept din partea altuia sau ca urmare a preluării unei lucrări încorporate de altul în lucrul principal. Chiar dacă presupune identificarea unor elemente distincte, nu putem spune că suntem în prezenţa unui drept nou dobândit prin accesiune directă, ci despre acelaşi drept de proprietate care şi-a modificat obiectul, o proprietate care se extinde de drept la nivelul construcţiei.”
Concluzionând, cel care construiește cu materialele sale pe propriul teren, cu încălcarea cerințelor legale, continuă să fie doar proprietar al terenului (în forma modificată prin lucrările de construire și prin materialele încorporate în teren), fără însă ca ansamblului de materiale încorporate în teren să i se poată recunoaște regimul de bun (i.e. de construcție) și fără ca proprietarului terenului să i se poată recunoaște un drept distinct de proprietate asupra acestuia.
- Dacă s-a dispus printr-o hotărâre definitivă desființarea construcției nefinalizate, această obligație se transmite odată cu Terenul ca o sarcină (i.e. obligație propter rem), neputând fi disociată de acesta
Nefiind un bun în sensul legii, ansamblul de materiale de construcție rămâne încorporat în teren, făcând corp comun cu acesta (i.e. o schimbare de formă a Terenului, ca rezultat al dispoziției materiale asupra acestuia exercitată de proprietarul său).
Prin urmare, terenul este afectat de o obligație propter rem constând în readucerea lui la starea inițială prin desființarea respectivelor lucrări, iar această obligație se transmite odată cu dreptul de proprietate asupra terenului, inclusiv în cazul în care terenul este adjudecat în procedura de executare silită.
Nota bene: Purga este inoperantă din această perspectivă întrucât, în materia urmăririi silite imobiliare, ea constă doar în stingerea ipotecilor și a sarcinilor privind garantarea drepturilor de creanţă, nu și a altor sarcini, conform art. 857 alin. 3 din Codul de procedură civilă:
„De la data intabulării, imobilul rămâne liber de orice ipoteci sau alte sarcini privind garantarea drepturilor de creanţă, creditorii putându-şi realiza aceste drepturi numai din preţul obţinut. Dacă preţul de adjudecare se plăteşte în rate, sarcinile se sting la plata ultimei rate.”
Aceasta este și poziția exprimată în minuta întâlnirii președinților secțiilor civile ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel de la Timișoara, din perioada 5-6 martie 2020 (cu mențiunea că, la nivelul curții de apel în cadrul căreia s-a ridicat prezenta problemă de practică neunitară obligația este calificată drept una scriptae in rem, calificare pe care nu o împărtășim):
“Obligația de readucere a fondului în limitele legal recunoscute, ca urmare a ridicării unei construcții fără autorizație (de construire) prealabilă, nu poate fi, la rândul ei, decât opozabilă proprietarului fondului, oricare ar fi acesta. Altminteri, ar fi suficient ca cel care a edificat fără autorizație de construire să înstrăineze bunul pentru a asigura supraviețuirea fizică, dar și juridică (prin prezervarea dreptului de proprietate) a lucrării, iar limitarea legală a dreptului de proprietate menită să asigure dezideratul unei urbanizări eficiente ar fi una pur iluzorie.
De asemenea, este de reținut că art. 32 din Legea nr. 50/1991 subordonează admiterea demersului – ce tinde la desființarea lucrării – neconformării celui care a edificat fără autorizație măsurilor stabilite prin procesul-verbal de constatare a contravenției, fără a-l identifica în mod necesar pe acesta ca fiind persoana care se legitimează procesual pasiv într-un astfel de litigiu. Aceasta înseamnă că dreptul de a cerere desființarea lucrării ridicate fără autorizație poate fi exercitat nu doar împotriva celui care a edificat fără autorizație, ci și împotriva unui posibil succesor cu titlu particular al acestuia, atât timp cât condițiile prevăzute de articolul anterior menționat sunt îndeplinite. În alți termeni, textul poate fi identificat ca reprezentând sursa legală a posibilității opunerii dreptului de a cere desființarea lucrării inclusiv succesorului cu titlu particular al celui care a edificat fără autorizație de construire.
În cele din urmă, demolarea lucrării edificate fără autorizație de construire produce în mod cert consecințe asupra raportului juridic de drept real în conținutul căruia intră dreptul de proprietate, conducând la stingerea acestuia în condițiile art. 562 alin. (1) teza I C. civ. , ceea ce se privește ca un argument suplimentar în sprijinul ideii că procesul trebuie să se desfășoare în contradictoriu cu noul (și actualul) proprietar al lucrării.
În concluzie, opinia I.N.M. este aceea că noul (actualul) proprietar are calitate procesuală pasivă în acțiunile având ca obiect desființarea lucrării edificate fără autorizație de construire, în ipoteza în care proprietarul contravenient a înstrăinat imobilul între data întocmirii procesului-verbal de constatare a contravenției și data învestirii instanței.”
Obligația de desființare a lucrărilor de construire realizate nelegal nu are natura juridică a unei sancțiuni contravenționale complementare amenzii, astfel încât să se pună problema răspunderii contravenționale personale doar a contravenientului.
Problema caracterului personal al răspunderii contravenționale care ar putea, eventual să împiedice desființarea lucrărilor de construire dacă imobilul asupra cărora au fost executate este transferat unui terț (pe motiv că terțului nu îi poate fi aplicată sancțiunea contravențională complementară a desființării, întrucât nu terțul este contravenientul, ci autorul său), se poate pune doar în ipoteza în care măsura complementară a desființării se dispune de către autoritatea competentă, prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, conform art. 28 din Legea 50/1991.
Atunci când autoritatea locală formulează acțiune în instanță în vederea desființării lucrărilor, în temeiul art. 32 din Legea 50/1991, problema excedează sferei răspunderii contravenționale, măsura dispusă de instanță fiind opozabilă și obligatorie față de orice dobânditor subsecvent al imobilului pe care s-au executat lucrările de construire.
- Valorificarea construcțiilor nefinalizate
În exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate, proprietarul terenului poate inclusiv să înstrăineze terenul, în forma modificată prin lucrările de construire nefinalizate (i.e. împreună cu ansamblul de materiale încorporate în acesta prin lucrările de construire care îi modifică forma), însă nu poate înstrăina distinct de teren ansamblul de materiale până când acest nu devine un bun în sens juridic (i.e. până când nu este finalizat conform Legii 50/1991) și nu este individualizat din punct de vedere cadastral.
După individualizarea cadastrală, poate fi aplicat mecanismul superficiei, astfel încât să poată coexista cele două drepturi de proprietate – asupra terenului și asupra construcției – în patrimoniul unor titulari distincți.
Până atunci, art. 36 din Legea 7/1996 împiedică transferul dreptului de proprietate asupra construcției distinct de teren:
„(1) Actele notariale prin care se transmite, se modifică, se constituie sau se stinge un drept real imobiliar se încheie numai dacă bunurile imobile sunt înscrise în cartea funciară, cu excepţia: a) cazurilor prevăzute la art. 887 din Codul civil; b) Abrogat(ă) c) actelor de partaj succesoral sau voluntar, cu excepţia cazului în care imobilele din masa partajabilă se dezlipesc sau se alipesc; d) altor cazuri prevăzute expres de reglementările în vigoare.
(2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică corespunzător şi celorlalte categorii de acte autentice prin care se transferă, se constituie, se modifică sau se sting drepturi reale care se înscriu în cartea funciară.”
[1] A se vedea în acest sens Irina Sferdian – Drept civil. Drepturi reale principale. Studiu aprofundat – Editura Hamangiu 2021, p. 54 și urm.
[2] Prof. univ. dr. IRINA SFERDIAN – Invocarea dreptului de accesiune imobiliară în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire. Substance over form? – articol publicat în Revista Română De Drept Privat cu numărul 1 din data de 31 martie 2021
