Avocat Andreea Secu – Secu Legal
Obținerea autorizației de construire este de multe ori văzută ca ultima frontieră în calea unei investiții imobiliare.
Până la obținerea ei investitorul a trecut prin furcile caudine ale aprobării documentației de urbanism PUZ sau PUD, a obținut certificatul de urbanism pentru construire cu tot alaiul de avize și acorduri.
Dar poate investitorul să răsufle ușurat după ce, în sfârșit, se vede cu autorizația de construire a proiectului emisă?
Statistica dezvoltărilor imobiliare din ultimii ani ne arată că nu.
Pericolul care îl pândește pe investitor după obținerea autorizației de construire este riscul atacării acesteia în instanță cu toate problemele care apar de aici: riscul suspendării lucrărilor, blocarea finanțărilor bancare, înscrierea litigiului în cartea funciară și piederea încrederii potențialilor cumpărători (deci pierderea sursei de finanțare din avansuri) și, nu în ultimul rând inconveniente inerente unui litigiu (din perspectiva duratei și cheltuielilor).
Prin urmare este relevant de clarificat:
- cât de numeroase sunt categoriile de persoane care au calitate să atace autorizația de construire și
- cât de constrânse sunt acestea de termenele de prescripție și decădere dn dreptul administrativ pentru demersurile litigioase.
Natura juridică a autorizației de construire
Pentru a stabili cine și în ce termen poate să atace autorizația de construire și în fața cărei instanțe de judecată este importantă clarificarea naturii juridice a autorizației de construire:
Autorizația de construire este un act administrativ individual, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică și adresat unui anume subiect de drept.
Consecințele acestei calificări sunt următoarele:
- Odată constatată nulitatea autorizației de către instanța de judecată efectele nulității se vor produce și pentru trecut, adică se vor desființa toate actele emise în baza autorizației iar autorizația va fi considerată a nu fi fost niciodată emisă.
Art. 23 din Legea 554/2004: Hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.
Nota bene: nu și în ce privește regimul contravențional (adică persoana care a construit în baza unei autorizații ulterior anulate nu riscă să fie sancționaă contravențional sau penal pentru a fi construit fără autorizație) pe de o parte pentru că efectul retroactiv al nulității este o ficțiune juridică ale cărei efecte se produc doar în privința invalidării actelor juridice subsecvente și pe de altă parte întrucât, în acest caz, lipsește vinovăția, ca element esențial al răspunderii.
- Fiind un act administrativ individual, nulitatea lui poate fi invocată pe cale de excepție, oricând, într-un litigiu care nu are ca obiect anularea autorizației, dar în care una din părți se apără prevalându-se de autorizația de construire iar cealaltă parte invocă nulitatea autorizației (în acest ultim caz instanța competentă nemaifiind în mod necesar instanța de contencios administrativ, ci instanța învestită cu soluționarea fondului).
Nota bene: ne referim în această prezentare doar la cazurile în care autorizația de construire se atacă direct, pe cale principală.
- Plângerea prealabilă (adică șansa care trebuie acordată autorității emitente de a-și revoca actul nul) este obligatorie, conform art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004 (NB: deși legea prevede și posibilitatea titularului însuși al autorizației de construire să o atace, această ipoteză este atât de puțin probabil să fie întâlnită în practică încât nu ne vom referi la ea):
„(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. (…)”
Plângerea prealabilă nu este necesară în cazul acțiunii prefectului și nici în cazul în care autorizația de construire a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Termenul pentru plângerea prealabilă este foarte scurt, deci miza stabilirii situațiilor în care autorizația a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice este foarte mare.
Condiția este dublă: autorizația să fi intrat în circuit și în plus să fi produs efecte juridice. Cum se stabilește momentul în care o autorizație de construire intră în circuitul civil și produce efecte juridice?
Relevantă în acest sens pentru analiza de practică a instanțelor este Decizia ICCJ nr. 74/2018 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 530/100/2017, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Una din cele două chestiuni de drept adresate ICCJ a fost tocmai dacă în situaţia în care au fost începute lucrările de construire, se poate considera că autorizaţia de construire a intrat în circuitul civil, în sensul prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, astfel încât a devenit irevocabilă (iar plângerea prealabilă nu mai este obligatorie).
Sesizarea a fost respinsă ca inadmisibilă, dar în practica neunitară a instanțelor, așa cum este ea sintetizată în decizie, s-au reținut următoarele:
- Tribunalul București: autorizaţia de construire ar trebui să fie revocabilă până la momentul în care beneficiarul său începe demersurile efective în vederea realizării construcţiei; cel mai probabil, aceste demersuri trebuie analizate de la caz la caz, însă se impune a se considera că, cel mai târziu la momentul în care începe edificarea construcţiei, autorizaţia devine irevocabilă.
- Curtea de Apel Craiova: autorizaţia de construire, potrivit art. 1 din Legea nr. 50/1991, dă dreptul la executarea unei construcţii, iar efectele civile ale edificării construcţiei se prezintă după finalizarea acesteia, potrivit art. 37 din aceeaşi lege (întocmirea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor);
- Curtea de Apel Galați și Tribunalul Maramureș: chiar dacă nu se mai pune problema revocării actului, în condiţiile în care a început lucrarea, autorizaţia de construire intrând în circuitul civil, totuşi, terţul vătămat, faţă de răspunsul primit, va aprecia dacă se mai adresează instanţei de contencios administrativ.
- Curtea de Apel Ploiești, Curtea de Apel Constanța, Tribunalul Argeș: în cazul în care au început lucrările de construire, nu se poate considera că autorizaţia de construire a intrat în circuitul civil, ea devenind irevocabilă doar după soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.
În opinia mea, autorizația de construire intră în circuitul civil odată ce este comunicată beneficiarului, urmând a se stabili de la caz la caz dacă a produs efecte juridice. Momentul producerii efectelor juridice poate fi nu doar cel la care încep lucrările, ci și momentul la care se încheie orice acte juridice în baza autorizației (d.e. un contract de antrepriză în baza autorizației de construire sau un contract de vânzare a imobilului cu privire la care s-a obținut autorizația, aceasta transferându-se cumpărătorului odată cu dreptul de proprietate asupra imobilului).
Recomandare: dată fiind practica neunitară a instanțelor pe acest subiect, cel mai sigur este să se formuleze și plângere prealabilă împotriva autorizației.
Titularul acțiunii în anularea autorizației de construire:
- Cine are calitate procesuală activă într-o acțiune având ca obiect anularea autorizației de construire?
Potrivit Legii 554/2004, în cazul actelor administrative individuale există 5 posibili reclamanți:
- Destinatarul său (NB: atât de puțin probabil încât scenariul nu va face obiectul analizei) ;
- Terțul vătămat întru-un drept sau interes legitim prin autorizația de construire, conform art. 1 alin. (2) din Legea 554/2004:
„Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.”
- Prefectul, în exercitarea tutelei administrative, conform art. 3 alin. (1) din Legea 554/2004:
“Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.”
- Avocatul Poporului, conform art. 1 alin. (3) din Legea 554/2004:
„Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anulează cererea.”
- Ministerul Public, conform art. 1 alin. (4) din Legea 554/2004:
“Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.”
În cazul specific al autorizației de construire, textul relevant din legea specială (i.e. Legea 50/1991) care vorbește despre atacarea autorizației de construire este art. 12 alin. (1) care fae referire doar la prefect ca posibil reclamant într-o acțiune având ca obiect anularea autorizației de construire:
„Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către instanţele de contencios administrativ, potrivit legii, ca urmare a introducerii acţiunii de către prefect, în urma activităţii de control a Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C.”
Evident acest text nu se poate interpeta în sensul că doar prefectul poate ataca autorizațiile de construire, ci trebuie completat cu prevederile Legii 554/2004 referitoare la celelalte categorii de subiecți îndreptățiți să atace actele administrative cu caracter individual.
Art. 12 alin. (1) din Legea 50/1991 a fost modificat substanțial prin Legea 7/2020 începând cu 11.01.2020, anterior acestei modificări Legea 50/1991 stipulând prerogativa prefectului de a anula el însuși autorizațiile de construire la cererea ISC, deși o astfel de prerogativă este apanajul exclusiv al instanțelor de judecată.
Art. 12 alin. (1) înainte de modificarea din 11.01.2020 | Art. 12 alin. (1) după modificarea din 11.01.2020 |
Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către: a) instanţele de contencios administrativ, potrivit legii; b) prefect, în urma activităţii de control a Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C. | Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către instanţele de contencios administrativ, potrivit legii, ca urmare a introducerii acţiunii de către prefect, în urma activităţii de control a Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C. |
- Atacarea autorizației de către prefect – în exercitarea tutelei administrative
În acest caz plângerea prealabilă nu este obligatorie, conform art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004.
Important de menționat este că, deși art. 3 alin. (3) din Legea 554/2004 prevede suspendarea de drept a actului administrativ atacat de prefect (“Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) este suspendat de drept.”), în cazul specific al atacării autorizației de construire Legea 50/1991 (art. 12 alin. 2) prevede că suspendarea actului și oprirea lucrărilor sunt reglementate drept facultative:
“O dată cu introducerea acţiunii se pot solicita instanţei judecătoreşti suspendarea autorizaţiei de construire sau desfiinţare şi oprirea executării lucrărilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei.”
Textul art. 12 alin. (2) din Legea 50/1991 a fost introdus în Legea 50/1991 în decembrie 2004, prin OUG 122/2004, după intrarea în vigoare a Constituției României republicate în 2003 care prevede, în cuprinsul art. 123 alin. (5), suspendarea de drept a actului administrativ atacat de prefect.
Până la această modificare din decembrie 2004, Legea 50/1991 prevedea și ea suspendarea de drept a autorizației de construire:
„Prin introducerea acţiunii autorizaţia de construire sau de desfiinţare se suspendă de drept şi, pe cale de consecinţă, instanţa va dispune oprirea lucrărilor până la soluţionarea în fond a cauzei.”
Prin modificarea acestui text din Legea 50/1991 în decembrie 2004, intenția legiutorului pare a fi fost clară în sensul de a nu mai permite suspendarea de drept a autorizației de construire în cazul acțiunii prefectului.
Totuși, întrucât modificarea art. 12 alin. (2) din Legea 50/1991 a avut loc înainte de intrarea în vigoare a Legii 554/2004 (i.e. 06.01.2005), se pune problema dacă nu cumva acest text cu aplicabilitate specifică pentru autorizațiile de construire s-a abrogat tacit odată cu intrarea în vigoare a Legii 554/2004, consecința fiind că, odată atacată de prefect în instanță, autorizația se suspendă de drept. În plus, o astfel de interpretare ar fi aliniată și prevederilor art. 123 alin. (5) din Constituția României.
Posibil răspuns: Atât timp cât art. 12 alin. (2) din Legea 50/1991 nu a fost în mod expres abrogat sau modificat și atât timp cât, până în prezent nu a fost admisă (și nici invocată) o excepție de neconstituționalitate cu privire la această prevedere, concluzia noastră este că, în cazul specific al atacării autorizației de construire, indiferent cine este reclamantul (prefect sau terț vătămat), suspendarea autorizației de construire este facultativă și nu operează de drept.
- Sesizarea prefectului:
Cum se sesizează prefectul pentru atacarea unei autorizații, având în vedere că autorizațiile de construire nu fac parte din categoria actelor care, potrivit Codului Administrativ, se comunică în mod obligatoriu către prefect?
- La sesizarea ISC în vederea atacării autorizației, în urma auditului efectuat la primărie conform Ordinului nr. 310/2022 pentru aprobarea procedurilor de control al statului privind respectarea prevederilor legale la emiterea certificatelor de urbanism, autorizaţiilor de construire/desfiinţare şi la avizarea şi aprobarea documentaţiilor de urbanism
Nota bene: acest ordin a intrat în vigoare la data de 05.04.2022 și a înlocuit Ordinul 456/2014. Spre deosebire de Ordinul din 2014, Ordinul 310/2022 include și o procedură de control al ISC la avizarea și aprobarea documentațiilor de urbanism.
Ordinul 310/2022 indică punctual motivele pentru care ISC sesizează prefectul în vederea anulării autorizației (reglementări care ar putea fi un ghid util de avut în vedere atât de terții vătămați care ar urmări să atace o autorizație de construire cât și de instanțele chemate să se pronunțe asupra unor astfel de cereri):
- autorizaţia de construire a fost emisă în baza unui certificat de urbanism care nu respectă prevederile legale, pentru care s-a întocmit proces – verbal de control, certificat care a condus la emiterea autorizaţiei de construire cu încălcarea prevederilor legale;
- autorizația de construire nu conține semnăturile prevăzue de lege, nu este emisă conform formularului, nu indică durata de valabilitate și de execuție a lucrărilor, este emisă cu încălcarea cerințelor privind competența;
- certificatul de urbanism de la dosarul de autorizare este eliberat în alt scop,
- beneficiarul nu este titularul unui drept real asupra imobilului,
- din dosarul de autorizare lipsește extrasul de plan cadastral și de carte funciară actualizate la zi,
- lipsesc avize, acorduri studii cerute prin certificatul de urbanism;
- documentația tehnică nu implementează soluții/ cerințe stabilite prin avize;
- lipsește acordul vecinilor atunci când este obligatoriu conform legii;
- autorizația nu respectă parametrii din certificatul de urbanism privind regimul de aliniere a construcţiilor faţă de drumurile publice adiacente; retragerile şi distanţele construcţiilor faţă de proprietăţile vecine; înălţimea maximă admisă pentru construcţiile noi, exprimată în metri şi număr de niveluri; procentul maxim de ocupare a terenului – POT; coeficientul maxim de utilizare a terenului – CUT; echiparea cu utilităţi; circulaţia pietonilor şi a autovehiculelor, accesele auto şi parcajele necesare investiţiei; reglementările tehnico-edilitare şi cele privind circulaţiile – pentru modernizări, extinderi de drumuri, reţele de utilităţi şi altele.
Dacă este sesizat de ISC are prefectul sau nu o obligație de a ataca autorizația de construire?
Spre deosebire de Ordinul 456/2014, Ordinul 310/2022 este mai clar în sensul că prefectul, odată sesizat de către ISC nu are obligația atacării autorizației de construire în instanță:
„se va înştiinţa instituţia prefectului, în vederea analizării necesităţii şi oportunităţii atacării autorizaţiei de construire la instanţa de contencios administrativ, prin adresă întocmită în conformitate cu modelul prevăzut în anexa nr. 2.6.”
Nota bene: în reglementarea anterioară din 2014 textul era: “se va solicita instituţiei prefectului să atace autorizaţia de construire la instanţa de contencios administrativ competentă.”
Concluzia ese concordantă și cu prevederile Codului administrativ care reglementează atacarea actelor administrative de către prefect ca pe o posibilitate, nu ca pe o obligație:
Art. 249 alin. (4) Codul Adm: Prefectul asigură verificarea legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale și poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele acestora pe care le consideră ilegale.
Art. 255 Codul Adm: (1) Prefectul verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local și ale primarului. (2) Prefectul poate ataca actele autorităților prevăzute la alin. (1) pe care le consideră ilegale, în fața instanței competente, în condițiile legii contenciosului administrativ.
- Poate fi sesizat prefectul de către o persoană interesată printr-o cerere scrisă?
Conform art. 12 alin. (1) din Legea 50/1991, prefectul poate ataca autorizația de construire doar în urma controlului ISC:
Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către instanţele de contencios administrativ, potrivit legii, ca urmare a introducerii acţiunii de către prefect, în urma activităţii de control a Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C.
Prin urmare, acțiunea prefectului vizând anularea autorizației nu poate fi, în opinia noastră introdusă de acesta altfel decât la cererea ISC, în urma controlului efectuat în temeiul Ordinului 310/2022.
- Termenul în care prefectul poate ataca autorizația de construire și începutul acestui termen
- Dispoziții contradictorii în Legea 554/2004: termenul maximal este 6 luni maxim 1 an ? Sau 6 luni?
Art. 3 alin. 1 din Legea 554/2004 trimite la termenul prevăzut la art. 11 alin. (1) din Legea 554/2004, deși textul cu aplicabilitate specifică este art. 11 alin. (3) din Legea 554/2004.
Art. 3 alin. 1: Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.
Art. 11 alin. (1) din Legea 554/2004: Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
Cu toate acestea, textul care se referă explicit la acțiunea prefectului este art. 11 alin. (3) din Legea 554/2004, în timp ce art. 11 alin. (1) are caracter general:
Art. 11 alin. (3) din Legea 554/2004: în cazul acțiunilor formulate de prefect, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).
Art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 prevede că pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
Concluzie: în cazul acțiunii prefectului termenul este de 6 luni, putând fi extins pentru motive temeinice până la 1 an.
- Cum se stabilește momentul de la care curge termenul?
Potrivit Codului administrativ, autorizația de construire nu face parte din categoria actelor care se comunică în mod obligatoriu către prefect:
Art. 197 alin. (1) Codul Adm.: Secretarul general al unității/subdiviziunii administrativ- teritoriale comunică actele administrative prevăzute la art. 196 alin. (1) prefectului în cel mult 10 zile lucrătoare de la data adoptării, respectiv emiterii.
Art. 196 alin. (1) Codul Adm.: În exercitarea atribuțiilor ce le revin, autoritățile administrației publice locale adoptă sau emit, după caz, acte administrative cu caracter normativ sau individual, după cum urmează:
a) consiliul local și consiliul județean adoptă hotărâri;
b) primarul și președintele consiliului județean emit dispoziții.
Art. 198 alin. (2) Codul Adm.: Aducerea la cunoștință publică a hotărârilor și a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.
Art. 199 alin. (1) Codul Adm.: Comunicarea hotărârilor și dispozițiilor cu caracter individual către persoanele cărora li se adresează se face în cel mult 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.
Art. 200 Codul Adm: Dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate exercitat de către prefect conform prevederilor art. 255.
Termenul de 6 luni (până la maxim un an) curge de la momentul la care prefectul ia cunoștință pe orice cale de existența autorizației de construire.
Art. 11 alin. (3) referitor la acțiunea prefectului vorbește despre data când s-a cunoscut existența actului nelegal,nu despre data la care s-a cunoscut conținutul autorizației.
Poate fi interpretat acest text în sensul că pentru prefect, termenul curge de la momentul publicării informațiilor despre autorizație pe site-ul Primăriei (întrucât atunci prefectul poate în mod rezonabil să cunoască existența actului)?
În opinia noastră nu:
- Pe de o parte pentru că art. 11 alin. (3) din Legea 554/2004 trebuie corelat cu Ordinul 310/2022 care îi dă posibilitea prefectului să atace autorizația de construire în instanță, la cererea ISC.
Ca element de noutate față de Ordinul precedent din 2014, acest ordin clarifică acum că activitatea de control cu privire la emiterea autorizațiilor de construire trebuie efectuată de ISC astfel încât sancțiunile să poată fi aplicate în termenul de prescripție a răspunderii contravenționale (i.e. 3 ani de la data săvârșirii faptei).
„(1) Autorizaţia de construire/desfiinţare se va supune controlului privind respectarea prevederilor legale la emiterea acestuia în cadrul termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 din Legea nr. 50/1991, precum şi cu respectarea dispoziţiilor art. 13 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
(2) Dispoziţiile prevăzute la alin. (1) nu se aplică în cazul solicitărilor formulate de către intanţele de judecată şi organele de cercetare penală.”
Prin urmare, tot până la expirarea termenului de prescripție de 3 ani ar trebui să fie sesizat și prefectul pentru exercitarea tutelei administrative cu privire la autorizația de construire.
- Pe de altă parte pentru că a considera că pentru prefect curge termenul de la momentul aflării de simpla existență a actului ar însemna că prefectul are, în esență mai puțin timp la dispoziție pentru atacarea autorizației decât terțul vătămat, pentru care termenul curge de la data luării la cunoștință de conținutul actului. Or, nu există nicio rațiune pentru instituirea unei astfel de distincții. Și pentru prefect, la fel ca pentru orice terț vătămat, este esențial să cunoască conținutul autorizației pentru a-l putea ataca argumentat, nu doar să afle de existența lui.
- Atacarea autorizației de persoanele care se consideră vătămate într-un drept ori într-un interes legitim
Așa cum menționam, textul art. 12 alin. (1) din Legea 50/1991 privind atacarea autorizației de construire se referă doar la prefect:
Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către instanţele de contencios administrativ, potrivit legii, ca urmare a introducerii acţiunii de către prefect, în urma activităţii de control a Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C.
Cu toate acestea, în lipsa unei excluderi exprese din Legea 50/1991 a altor categorii de reclamanți, textul din legea specială trebuie coroborat cu prevederile Legii 554/2204 care reglementează și alte categorii de subiecți în drept să atace autorizația de construire, inclusiv și în special terții vătămați într-un drept sau interes legitim (în plus față de Ministerul Public și Avocatul Poporului).
- Justificarea interesului
Pentru promovarea acțiunii în anularea autorizației, terțul trebuie să dovedească un interes, respectiv să arate că a fost vătămat într-un drept sau interes legitim.
Pot justifica un astfel de interes vecinii, pe motive legate de :
- Afectarea accesului, prin supra-aglomerarea căilor de acces sau prin îngreunarea accesului autovehiculelor speciale;
- Afectarea gradului de însorire;
- Încălcarea distinațelor minime față de limita de hotar;
- Poluare și zgomot;
- Instituirea unor servituți de vedere și afectarea intimității.
Pot de asemenea justifica un astfel de interes și ONG-urile.
Conform art. 8 alin. 1 indice 1 din Legea 554/2004: Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Prin Decizia ICCJ nr. 8/2020 pronunțată pe calea recursului în interesul legii s-a stabilit că:
„În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului.”
- Obligativitatea plângerii prealabile
Plângerea prealabilă este obligatorie în cazul acțiunilor introduse de terții vătămați, cu excepția cazului în care autorizația a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, conform art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004.
- Termenul în care poate fi atacată autorizația de construire de terțul vătămat
Dacă este obligatorie plângerea prealabilă (i.e. autorizația de construire încă nu a intrat în circuitul civil și nu a produs efecte juridice) aceasta trebuie formulată în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia (art. 7 alin. 3 din Legea 554/2004).
Dacă nu este obligatorie plângerea prealabilă (i.e. autorizația de construire a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice), acțiunea în instanță trebuie formulată în termen de 6 luni, dar nu este clar reglementat în art. 11 alin. (1) din Legea 554/2004 momentul de la care curge (niciunul din aceste momente nefiind compatibil cu ipoteza în care plângerea prealabilă nu este obligatorie):
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă – N/A;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii – N/A;
c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii – N/A;
d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile – N/A.
Pentru a stabili momentul de la care termenul de 6 luni începe să curgă, aceste prevederi trebuie coroborate cu cele ale alineatului 2:
Art. 11 alin. (2) din legea 554/2004: pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
- Publicitatea autorizației – momentul de la care începe să curgă termenul de atacare în instanță
În linii mari, ca o concluzie la secțiunile anterioare ale prezentării, fie că vorbim de prefect sau de un terț vătămat, atunci când autorizația a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, termenul de atacare este de 6 luni, poate fi prelungit pentru motive temeinice până la 1 an și curge de la data luării la cunoștință.
- Ce înseamnă luare la cunoștință în cazul autorizației de construire? Este necesar să fie cunoscut întregul pachet de documente care alcătuiesc autorizația? Sau este suficientă îndeplinirea formalităților prevăzute de Legea 50/1991 și de normele de aplicare a acesteia?
Art. 7 alin. (21) din Legea 50/1991 prevede că Autorizația de construire și anexele acesteia au caracter public și se pun la dispoziția publicului spre informare pe pagina proprie de internet a autorității administrației publice emitente sau prin afișare la sediul acesteia, după caz.
Art. 7 alin. (23) din Legea 50/1991 prevede că Autoritățile prevăzute la art. 4 fac publică emiterea autorizației de construire sau, după caz, a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții și pun la dispoziția publicului următoarele informații:
a) conținutul autorizației de construire și al anexelor aferente, care includ toate condițiile necesare a fi îndeplinite de solicitanți, sau, după caz, conținutul actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții;
b) principalele motive și considerente pe care se bazează emiterea autorizației de construire sau, după caz, a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, ca urmare a examinării comentariilor și opiniilor exprimate de public, inclusiv informații cu privire la desfășurarea procesului de consultare a publicului;
c) descrierea, după caz, a principalelor măsuri pentru evitarea, reducerea și, dacă este posibil, compensarea efectelor negative majore, conform actului administrativ emis de autoritatea competentă pentru protecția mediului.
Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991:
„Art. 76. – Operaţiuni privind obligaţiile investitorilor/beneficiarilor faţă de autorităţi
(1) După obţinerea autorizaţiei de construire/desfiinţare, în vederea executării lucrărilor, investitorul/beneficiarul are obligaţia de a realiza următoarele operaţiuni:
a) Anunţarea începerii lucrărilor de construcţii autorizate.
Se va aduce la cunoştinţă emitentului autorizaţiei şi Inspectoratului teritorial în construcţii data şi ora începerii lucrărilor de construcţii autorizate, utilizându-se «Formularul- model F.13 – COMUNICARE privind începerea execuţiei lucrărilor» (pentru uzul administraţiei publice), respectiv «Formularul-model F.14 – COMUNICARE privind începerea execuţiei lucrărilor» (pentru uzul ISC) puse la dispoziţie de emitentul autorizaţiei împreună cu autorizaţia.
b) Amplasarea, la loc vizibil, a Panoului de identificare a investiţiei.
Se vor aplica prevederile cuprinse în anexa nr. 8 la prezentele norme metodologice.(…)”
Conform art. 55 din Normele de aplicare a Legii 50/1991,
“(1) În temeiul prevederilor art. 7 alin. (21) din Lege, autorizaţiile de construire/desfiinţare împreună cu anexele acestora, respectiv actele de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, au caracter public. În acest scop, se pun la dispoziţia publicului, pe pagina proprie de internet a autorităţii administraţiei publice competente, emitentă, sau prin afişare la sediul acesteia listele la zi ale actelor de autoritate emise, în vederea solicitării şi obţinerii, după caz, a informaţiilor prevăzute la art. 7 alin. (23) din Lege.
(2) În temeiul prevederilor art. 7 alin. (22) din Lege, caracterul public al autorizaţiilor de construire/desfiinţare prevăzut la alin. (1) se asigură fără a se aduce atingere restricţiilor impuse de legislaţia în vigoare privind secretul comercial şi industrial, proprietatea intelectuală, protejarea interesului public şi privat, garantarea şi protejarea drepturilor fundamentale ale persoanelor fizice cu privire la dreptul la viaţă intimă, familială şi privată.
(3) Listele la zi ale actelor de autoritate prevăzute la alin. (1) vor conţine obligatoriu următoarele informaţii/documente extrase din documentaţia tehnică autorizată:
a) numărul autorizaţiei de construire/desfiinţare şi data emiterii acesteia;
b) indicatorii urbanistici (procent de ocupare a terenului şi coeficient de utilizare a terenului);
c) regimul de înălţime şi retragerile construcţiei de la limitele de proprietate;
d) planul de situaţie;
e) toate faţadele.
(4) Cu respectarea prevederilor Legii nr. 190/2018 privind măsuri de punere în aplicare a Regulamentului (UE) 2016/679 al Parlamentului European şi al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecţia datelor), cu modificările ulterioare, documentele prevăzute la alin. (1) – (3) se publică pe pagina proprie de internet a autorităţii administraţiei publice emitente, într-un format care să permită descărcarea şi vizualizarea acestora separat, în afara paginii proprii de internet a autorităţii administraţiei publice competente.”
Prin urmare, lista informativă despre autorizații la care se referă Legea 50/1991 trebuie să conțină următoarele informații și extrase din documente:
a) numărul autorizaţiei de construire/desfiinţare şi data emiterii acesteia;
b) indicatorii urbanistici (procent de ocupare a terenului şi coeficient de utilizare a terenului);
c) regimul de înălţime şi retragerile construcţiei de la limitele de proprietate;
d) planul de situaţie;
e) toate faţadele.
Aceste categorii de informații sunt prezumate ope legis a nu aduce atingere valorilor menționate în alin. (1) – secrete comerciale, proprietatea intelectuală, protejarea interesului public şi privat, garantarea şi protejarea drepturilor fundamentale ale persoanelor fizice cu privire la dreptul la viaţă intimă, familială şi privată. În practică, aceste valori reprezintă pretextul folosit de autoritățile locale pentru a refuza să comunice copia autorizațiilor de construire și a anexelor acestora.
Relevantă în acest sens, din perspectiva soluțiilor din practica instanțelor pe care le sintetizează, este Decizia ICCJ nr. 74/2018 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 530/100/2017, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
ICCJ a fost sesizata in vederea clarificării momentului de la care începe să curgă termenul de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile:
- data afişării autorizaţiei de construire pe pagina proprie de internet a autorităţii administraţiei publice emitente sau la sediul acesteia,
- data afişării panoului de identificare a investiţiei la locul realizării construcţiei,
- data la care se dovedeşte că terţul a luat efectiv la cunoştinţă de autorizaţia de construire? În acest din urmă caz, termenul curge de la data când a fost cunoscută existenţa autorizaţiei de construire şi, eventual, conţinutul său sau de la data la care terţul putea, cu eforturi rezonabile, să cunoască conţinutul documentaţiei care a stat la baza emiterii ei.
Actiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, însă important de reținut sunt punctele de vedere exprimate de instanţe.
- Curtea de Apel Oradea și Curtea de Apel Iași și Tribunalele Sibiu, Teleorman, Constanța, Bacău: momentul la care se dovedeşte că terţul a luat efectiv cunoştinţă de autorizaţia de construire, ca stare de fapt, putându-se face dovada prin orice mijloace de probă;
- Curțile de Apel Ploiești și Constanța și Tribunalul Argeș: momentul la care terţul care se consideră vătămat a luat cunoştinţa de autorizaţia de construire şi de conţinutul ei;
- Tribunalul Bacău: momentul când terţul a luat cunoştinţă efectiv de existenţa autorizaţiei, însă cel mai târziu de la data afişării panoului de identificare a investiţiei la locul realizării construcţiei;
- Curtea de Apel Galaţi şi Tribunalul Maramureş: prin edictarea regulilor speciale de publicitate, prevăzute de actele normative aplicabile în materie, legiuitorul nu a înţeles să instituie o prezumţie de informare a terţilor, ele asigurând accesul la aceste informaţii publice. Momentul în care terţii iau cunoştinţă de existenţa unui act administrativ vătămător este legat de elemente extrinseci, de acte sau fapte survenite ulterior, cărora judecătorul le poate da semnificaţia cuvenită, în raport cu circumstanţele cauzei şi păstrând un just echilibru între interesele părţilor în litigiu;
- Tribunalul Bucureşti: în situaţia în care terţul a avut o posibilitate rezonabilă de a-şi da seama de existenţa unor vicii ale autorizaţiei de construire, care îi vatămă drepturile, printr-o simplă lecturare a actului, plângerea prealabilă ar trebui formulată de la momentul la care el ia cunoştinţă de act. Pe de altă parte, dacă viciile de legalitate sunt de aşa natură încât nu pot fi decelate decât prin consultarea documentaţiei care a stat la baza emiterii autorizaţiei, atunci termenul pentru formularea plângerii prealabile nu ar trebui să curgă decât de la momentul la care terţul are acces la această documentaţie. În orice caz, terţul are datoria de a se comporta diligent şi de a face demersuri pentru studierea documentaţiei imediat ce află de existenţa unei autorizaţii potenţial vătămătoare.
Opinia Tribunalului București este cea mai nuanțată dintre toate și opinia pe care o împărtășim.
Nota bene: Tema a fost sustinuta in cadrul Conferinței Naționale de Dreptul Urbanismului și Amenajarea Teritoriului, ediția a II-a din data de 8 noiembrie 2022 organizata de Facultatea de Drept a Universitatii din București, în parteneriat cu Grupul editorial Universul Juridic.