Interviu cu Dumitru Dobrev despre cât de vulnerabilă este autorizația de construire și în ce condiții poate fi inițiat și dezvoltat un proiect imobiliar fără riscul blocării sale în instanță

Interviul poate fi accesat integral la urmatorul link:

Agenda discutiei:

1. Ce natură juridică are autorizația de construire și de ce este important să facem corect această calificare?

Act administrativ individual

• Efectele nulității se produc și pentru trecut, nu doar pentru viitor

Art. 23 din Legea 554/2004:  Hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

• Plângerea prealabilă (atunci când este obligatorie, respectiv dacă actul nu a intrat în circuitul civil și nu a produs efecte juridice) trebuie formulată într-un anumit termen de prescripție (nu oricând).
• Cine are calitate procesuală activă într-o acțiune având ca obiect anularea autorizației de construire? Cine poate fi reclamantul?
  • Atacarea autorizației de către prefect – în exercitarea tutelei administrative, fără plângere prealabilă
• Cum se sesizează prefectul pentru atacarea unei autorizații, având în vedere că autorizațiile de construire nu fac parte din categoria actelor care, potrivit Codului Administrativ, se comunică în mod obligatoriu către prefect.

Poate fi sesizat prefectul de către o persoană interesată printr-o cerere scris?

• La sesizarea ISC în vederea atacării autorizației, în urma auditului efectuat la primărie conform Ordinului nr. 456/2014
• are prefectul o obligație de a ataca autorizația de construire în acest caz?

Art. 249 alin. (4) Codul Adm: Prefectul asigură verificarea legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale și poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele acestora pe care le consideră ilegale.

Art. 255 Codul Adm: (1) Prefectul verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local și ale primarului. (2) Prefectul poate ataca actele autorităților prevăzute la alin. (1) pe care le consideră ilegale, în fața instanței competente, în condițiile legii contenciosului administrativ.

• Termenul în care prefectul poate ataca autorizația de construire și începutul acestui termen
• Dispoziții contradictorii în Legea 554/2004: termenul maximal este 6 luni maxim 1 an ? Sau 6 luni?

Art. 3 alin. 1 din Legea 554/2004 trimite la termenul prevăzut la art. 11 alin. (1) din Legea 554/2004, deși textul cu aplicabilitate specifică este art. 11 alin. (3) din Legea 554/2004.

Art. 3 alin. 1: Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

Art. 11 alin. 1: Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

• Cu toate acestea, art. 11 alin. (3) conține textul care se referă explicit la acțiunea prefectului, în timp ce art. 11 alin. (1) are caracter general

Art. 11 alin. (3) din Legea 554/2004: în cazul acțiunilor formulate de prefect, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).

Art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 prevede că pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

• Cum se stabilește momentul de la care curge termenul în condițiile în care, potrivit Codului administrativ, autorizația de construire nu face parte din categoria actelor care se comunică în mod obligatoriu către prefect?

Ce text din Legea 554/2004 se aplică pentru a stabili de când curge termenul: (i) art. 3 alin. 1 care prevede că  termenul începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect sau art. 11 alin. (3) care prevede că termenul curge de la data când prefectul a cunoscut existența actului nelegal?

• Distincția este relevantă întrucât autorizația de construire nu face parte din categoria actelor administrative care se comunică obligatoriu către prefect. Or, dacă s-ar stabili că termenul curge de la comunicare, întrucât autorizația nu se comunică, s-ar putea ajunge la concluzia că prefectul poate ataca autorizația oricând, indiferent de data luării la cunoștință.
• Pe de altă parte, dacă termenul curge de la data luării la cunoștință, ar putea persoana interesată să se pună la adăpost de o eventuală acțiune în anularea autorizației să facă o comunicare oficială către prefect a autorizației?

Art. 197 alin. (1) Codul Adm.: Secretarul general al unității/subdiviziunii administrativ- teritoriale comunică actele administrative prevăzute la art. 196 alin. (1) prefectului în cel mult 10 zile lucrătoare de la data adoptării, respectiv emiterii.

Art. 196 alin. (1) Codul Adm.: În exercitarea atribuțiilor ce le revin, autoritățile administrației publice locale adoptă sau emit, după caz, acte administrative cu caracter normativ sau individual, după cum urmează:

a) consiliul local și consiliul județean adoptă hotărâri;

b) primarul și președintele consiliului județean emit dispoziții.

Art. 198 alin. (2) Codul Adm.: Aducerea la cunoștință publică a hotărârilor și a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.

Art. 199 alin. (1) Codul Adm.: Comunicarea hotărârilor și dispozițiilor cu caracter individual către persoanele cărora li se adresează se face în cel mult 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.

Art. 200 Codul Adm: Dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate exercitat de către prefect conform prevederilor art. 255.

• Întrucât Ordinul nr. 456/2014 nu prevede un termen de la emiterea autorizației până la care ISC poate sesiza prefectul pentru atacarea autorizației în fața instanței de contencios, se poate ajunge în situația în care prefectul ar putea ataca oricând autorizația de construire?
  • Atacarea autorizației de persoanele care se consideră vătămate într-un drept ori într-un interes legitim, inclusiv ONG-uri.
• Cum se stabilește interesul într-o astfel de acțiune și cât de mult se restrânge cercul persoanelor care pot formula o astfel de acțiune în raport de condiția interesului?
• Există o prezumție în acest sens în cazul asociațiilor non-guvernamentale?

Art. 8 alin. 1 indice 1 din Legea 554/2004: Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

RIL Decizia ICCJ nr. 8/2020:

În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului.

• Când este obligatorie plângerea prealabilă? Nu e obligatorie când autorizația a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice
• Art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului prevede că dacă actul administrativ (i.e. autorizația de construire) a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, plângerea prealabilă nu este obligatorie
• Ce înseamnă că o autorizație de construire a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice? Sunt două condiții distincte cumulative?
• Se poate considera că o autorizație a intrat în circuitul civil dacă a fost transferată unui nou investitor odată cu vânzarea terenului?
• Este suficient că s-a emis ordinul de începere a lucrărilor sau este necesar să existe un proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor care să ateste că s-au finalizat lucrările?
• În ce termen poate fi atacată autorizația de construire de o persoană vătămată și de când curge?
• Dacă este obligatorie plângerea prealabilă (i.e. autorizația de construire încă nu a produs efecte juridice) aceasta trebuie formulată în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia (art. 7 alin. 3 din Legea 554/2004)
• Dacă nu este obligatorie plângerea prealabilă (i.e. autorizația de construire a produs efecte juridice), acțiunea în instanță trebuie formulată în termen de 6 luni care curge, conform art. 11 alin. (1) din Legea 554/2004 de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

Niciunul din aceste momente nu este aplicabil atunci când plângerea prealabilă nu este obligatorie. Ar trebui coroborate aceste prevederi cu cele ale alineatului 2 pentru a determina momentul de la care începe termenul de 6 luni să curgă?

Art. 11 alin. (2) din legea 554/2004 prevede că, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

• Întrucât termenul pentru formularea plângerii prealabile este mai restrictiv/ scurt, ar putea o persoană interesată să aștepte în mod deliberat începerea lucrărilor în baza autorizației de construire pentru a pretinde că plângerea prealabilă nu este obligatorie întrucât autorizația a intrat în circuitul civil și a produs efecte și a se adresa direct instanței de contencios (în termenul de 6 luni care poate fi extins până la 1 an)?
• pe cale de excepție autorizația de construire poate fi atacată oricând, excepția de nelegalitate urmând a fi soluționată de instanța în fața căreia este invocată (d.e. instanța civilă).
• Se poate opune prescripția acțiunii pe motiv că reclamantul a cunoscut autorizația dinainte ca ea să fi propus efecte juridice motiv pentru care trebuia să facă plângere prealabilă în 30 de zile?
• Daca se ataca un PUZ sau PUD in termenul de prescriptie de 5 ani si odata cu el se atacă și autorizația de construire emisă în baza lui, pentru anularea autorizației este în continuare aplicabil termenul de prescripție maximal de 1 an?
• Publicitatea autorizației – momentul de la care începe să curgă termenul de atacare în instanță

În linii mari, ca o concluzie la discuția anterioară, fie că vorbim de prefect sau de un terț vătămat, atunci când autorizația a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, termenul de atacare este de 6 luni, poate fi prelungit pentru motive temeinice până la 1 an, și curge de la data luării la cunoștință.

• Ce înseamnă luare la cunoștință în cazul autorizației de construire?
• Este necesar să fie cunoscut întregul pachet de documente care alcătuiesc autorizația? Sau este suficientă îndeplinirea formalităților prevăzute de Legea 50/1991?

Art. 7 alin. (21) din Legea 50/1991 prevede că Autorizația de construire și anexele acesteia au caracter public și se pun la dispoziția publicului spre informare pe pagina proprie de internet a autorității administrației publice emitente sau prin afișare la sediul acesteia, după caz.

Art. 7 alin. (23) din Legea 50/1991 prevede că Autoritățile prevăzute la art. 4 fac publică emiterea autorizației de construire sau, după caz, a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții și pun la dispoziția publicului următoarele informații:

a) conținutul autorizației de construire și al anexelor aferente, care includ toate condițiile necesare a fi îndeplinite de solicitanți, sau, după caz, conținutul actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții;

b) principalele motive și considerente pe care se bazează emiterea autorizației de construire sau, după caz, a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, ca urmare a examinării comentariilor și opiniilor exprimate de public, inclusiv informații cu privire la desfășurarea procesului de consultare a publicului;

c) descrierea, după caz, a principalelor măsuri pentru evitarea, reducerea și, dacă este posibil, compensarea efectelor negative majore, conform actului administrativ emis de autoritatea competentă pentru protecția mediului.

• Dacă beneficiarul autorizației comunică el însuși autorizația de construire persoanelor care ar putea-o ataca în instanță (d.e. prefect/ ONG) termenul începe să curgă de la data primirii acesteia?

• Este autorizația de construire un document de interes public în sensul Legii 544/2001?
• Poate autoritatea locală să refuze să transmită copia autorizației și a documentației tehnice pe motiv că s-ar încălca prevederile legale privind protecția datelor cu caracter personal, drepturi de autor sau secrete comerciale?
• Efectele atacării și anulării autorizației de construire
  • Înscrierea în CF

Poate fi înscris în cartea funciară a terenului un litigiu privind autorizația de construire privind o clădire în curs de edificare pe acesta și care nu este încă intabulată?

Art. 903 Cod civil -În afara altor cazuri prevăzute de lege, sunt supuse notării în cartea funciară:

19. acțiunile pentru apărarea drepturilor reale înscrise în cartea funciară, acțiunea în partaj, acțiunile în desființarea actului juridic pentru nulitate, rezoluțiune ori alte cauze de ineficacitate, acțiunea revocatorie, precum și orice alte acțiuni privitoare la alte drepturi, fapte, alte raporturi juridice în legătură cu imobilele înscrise;

Dacă litigiul se înscrie în CF, poate o astfel de înscriere să ducă la blocarea recepției la terminarea lucrărilor?