Interviu prof. Ovidiu Podaru – Despre atacarea documentatiilor de urbanism, intrarea in legalitate si alte subiecte controversate din Legea 50/1991

Agenda discutiei:

1. Implicatiile în privința efectelor atacării în contencios administrativ a unui PUZ ale deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 12/2021, pronunțată pe calea recursului în interesul legii, prin care ÎCCJ a decis că hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ.
2. Cum trebuie interpretate prevederile art. 64 alin. (3) din Legea 350/2001 („Dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării”) în raport de prevederile legii 554/2004 privind atacarea actelor administrative cu caracter normativ (Art. 7 alin. 1¹: „În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.”; Art. 11 alin. 4: “Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.”)?
3. Mai este obligatorie plângerea prealabilă?
4. Dacă da, în ce termen trebuie introdusă? Și care este termenul pentru formularea acțiunii în contencios?
5. Care este impactul acestei calificări în raport de prevederile art. 4 alin. 4 Legea 554/2004 (“Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.”)?
6. Ca efect al acestei calificări, vor deveni incidente prevederile art. 23 din Legea 554/2004 (“Hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.”). Mai precis, ce implică aplicarea acestor prevederi în cazul în care scopul urmărit este anulare autorizațiilor de construire emise în baza unui astfel de PUZ?
7. În condițiile în care ÎCCJ a stabilit că HCL de aprobare a PUZ-urilor sunt acte administrative cu caracter normativ, ce natură juridică au HCL de aprobare a PUD-urilor?  
8. Potrivit art. 56 din Legea 350/2001, perioada de valabilitate a documentațiilor de urbanism se stabilește de către autoritatea administrației publice locale abilitată să aprobe documentația. Cât sunt valabile documentațiile de urbanism pentru care nu este prevăzut un termen de valabilitate?
9. Textul art. 56 alin. (5) prevede că valabilitatea se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, până la finalizarea acestora. Ce se înțelege prin investiții începute în perioada de valabilitate? Concret, dacă s-a aprobat o documentație de urbanism pentru o investiție complexă, care reglementează regimul de construire pentru mai multe parcele, dar procedura de autorizare a executării lucrărilor este inițiată doar pentru una din aceste parcele, valabilitatea documentației de urbanism se extinde integral (i.e. cu privire la întreaga suprafață studiată)?
10. Rămânând în sfera documentațiilor de urbanism, există un articol în Legea 350/2001 (art. 56¹) care prevede că nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire.

• se poate pune problema ca această interdicție să funcționeze și în raport de PUD-uri sau doar în raport de PUZ sau PUG (ținând cont de prevederile art. 41 alin. 1 teza a II-a din Legea 350/2001 potrivit cărora planul urbanistic de detaliu nu poate modifica planurile de nivel superior).
• ce înseamnă, concret, documentație care are ca scop intrarea în legalitate? De exemplu,  o documentație de urbanism (de tip PUG sau PUZ) care studiază o zonă mai extinsă decât terenul pe care s-a construit nelegal, și care are doar ca efect (iar nu ca scop) intrarea în legalitate a respectivelor lucrări de construcții, poate fi promovată cu succes?
• 11. Referitor la coeficientul de utilizare a terenului stabilit prin documentațiile de urbanism, anexa 2 la Legea 350/2001 prevede că dacă o construcție este edificată pe o parte de teren dezmembrată dintr-un teren deja construit, indicatorii urbanistici se calculează în raport cu ansamblul terenului inițial (adică adăugându-se suprafața planșeelor existente la cele ale noii construcții). Textul s-ar aplica, în concret, atunci când se realizează o construcție la extremitatea unui teren, apoi terenul se dezmembrează, iar pe suprafața neconstruită rezultată din dezmembrare se urmărește obținerea unei noi autorizații.
• Se aplică acest text și în situația în care dezmembrarea terenului are loc nu după realizarea construcției inițiale, ci între momentul emiterii autorizației de construire cu privire la aceasta și momentul recepției? Sau textul este de strictă interpretare?
• Ce efect are dezmembrarea unui teren asupra autorizațiilor de construire și a certificatelor de urbanism deja emise cu privire la terenul nedezmembrat?

• Referitor la desființarea construcțiilor nelegale atunci când desființarea operează ca sancțiune (i.e. măsură complementară), în contextul răspunderii contravenționale, aceasta poate fi dispusă direct prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Procedura de atacare a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției este una specific reglementată de Legea nr. 50/1991 (art. 35 din Legea 50/1991), respectiv se poate ataca cu plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia, text care se completează cu Ordonanța Guvernului 2/2001 privind regimul contravențiilor, care la rândul său se completează cu prevederile Codului de Procedură civilă.
• Dacă persoana interesată nu atacă procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției în termenul de 15 zile, poate fi invocată nelegalitatea acestuia pe cale de excepție, în conformitate cu art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, în litigiul inițiat conform art. 32 din Legea nr. 50/1991, de autoritatea locală împotriva persoanei sancționate? („Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate”). Sau invocarea excepției de nelegalitate este un mecanism exclus de trimiterea la procedura specifică din OG 2/2001?

• Ca urmare a abrogării art. 59 alin. (3) din Normele de aplicare a Legii 50/1991, mai există în prezent instituția autorizației de construire în scopul intrării în legalitate? Textul prevedea următoarele:

„În situația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate „rezistență mecanică și stabilitate” privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința esențială de calitate „securitatea la incendiu”, numai după emiterea Acordului de mediu, în condițiile legii.”

În prezent singura mențiune, indirectă despre autorizarea intrării în legalitate este ce prevăzută de art. 28 alin. (3) din Legea 50/1991 („Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară.”), însă nu mai există nicio reglementare legată de condițiile de emitere a autorizației de construire pentru intrarea în legalitate.

Mai există această instituție în dreptul nostru? Iar în caz afirmativ care sunt condițiile pentru autorizarea intrării în legalitate? Doar încadrarea în prevederile documentației de urbanism?

• În ce privește intrarea în legalitate în modalitatea prevăzută de art. 37 alin. (6) teza a II-a din Legea 50/1991, respectiv intabularea directă, fără autorizație, dacă s-a împlinit termenul de prescripție a răspunderii contravenționale iar construcția se încadrează în prevederile documentației  de urbanism și respectă cerințele fundamentale privind calitatea în construcții:

„Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției. În cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. În situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerințelor fundamentale și a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției.”

• Ce probe trebuie administrate pentru a se constata împlinirea termenului de prescripție?
• Este obligată autoritatea locală să argumenteze că termenul de prescripție s-a împlinit în scris, în cuprinsul certificatului de atestare/adeverinței privind edificarea construcției?
• Ce se întâmplă cu acele construcții cu privire la care s-a împlinit termenul de prescriptie a răspunderii contravenționale sau cel de prescriptie a formulării acțiunii in instanță pentru desființarea construcției, iar construcția nu se încadrează în prevederile documentației de urbanism și nu poate intra în legalitate?
• Poate fi dispusă măsura complementară a desființării construcției nelegale față de o altă persoană decât autorul faptei? Care sunt limitele principiului răspunderii contravenționale personale?